18.8.2023

Tarjouksen sallittua täydentämistä vai kiellettyä muuttamista?

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) sääntelemä hankintamenettely on periaatteessa huutokaupan rakenteeseen perustuva oikeudellinen ja hallinnollinen menettely, jonka mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muut hankintalain tarkoittamat hankintayksikön kilpailuttavat hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa.

Hankintamenettely perustuu hankintayksikön laatimaan tarjouspyyntöön ja tarjoajien tekemiin tarjouksiin, joiden tulee olla tarjouspyynnön mukaisia. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset on suljettava pois tarjouskilpailusta. Hankintalain mukaan tarjouspyyntö onkin laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön selkeydestä huolimatta tarjoajat saattavat ymmärtää tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset eri tavalla. Hankintalain mukaan hankintayksikkö voi näissä tilanteissa pyytää tarjoajaa määräajassa toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään puutteellisia tai virheellisiä tietoja ja asiakirjoja.

Tarjouksen täydentäminen

Hankintalain esitöissä (HE 108/2016) on todettu, että tarjousten täsmentäminen ja täydentäminen on sallittua, jos kysymys on epäolennaisesta puutteesta, ristiriidasta taikka virheestä. Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa myös toimittamaan tarjouksesta puuttuvan liitteen, jota ei käytetä tarjousten vertailussa ja jolla ei ole olennaista merkitystä, mutta joka on tarpeen esimerkiksi hankintasopimuksen tekemistä varten. Sallittua olisi myös pyytää tarjoajaa korjaamaan tarjouksessa oleva muotovirhe, kuten puuttuva allekirjoitus taikka täydentämään puuttuva tarjouksen voimassaoloa koskeva tieto.

Tarjouksen muuttaminen

Esitöiden mukaan hankintayksikön ei tule kuitenkaan sallia tarjousten olennaista muuttamista. Siten hankintayksikön ei ole esimerkiksi sallittua pyytää tarjoajaa täydentämään tarjousta tarjousajan päättymisen jälkeen esimerkiksi pyytämällä tarjoajaa vaihtamaan tarjotun tarjouspyynnön vastaisen tuotteen taikka toimittamaan tarjousten vertailussa käytettävän merkityksellisen hinta- tai puuttuvan laatutiedon. Hankintayksikkö ei voi myöskään pyytää tarjoajaa toimittamaan kokonaan puuttuvaa olennaista asiakirjaa, joka olisi tullut liittää tarjoukseen.

Puuttuva liite

Oikeuskäytännössä on useita esimerkkejä tilanteista, joissa hankintayksikön on katsottu toimineen oikein, kun se on hylännyt tarjouksen puuttuvan olennaisen liitteen takia. Esimerkiksi tapauksessa MAO 255/18 oli tarjouspyynnön liitteessä ilmoitettu, että palveluntuottajan laatima runkoruokalista ja tuotetiedot sekä ravintoainelaskelmat tulee olla tarjouspyynnön liitteenä. Markkinaoikeuden mukaan tarjouksesta puuttuneissa ravintoainetiedoissa oli ollut kyse tarjouspyynnössä ehdottomasti vaadituista tiedoista, joten hankintayksikkö ei ollut toiminut virheellisesti sulkiessaan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Markkinaoikeuden ratkaisussa MAO H167/2022 oli kysymys tilanteesta, jossa tarjouspyyntöasiakirjoista oli ilmennyt, että henkilöresurssien koulutus ja työkokemus oli tullut ilmoittaa täytettävällä lomakkeella. Kyseisen lomakkeen täyttäminen ja oheistaminen osaksi tarjousta oli ilmoitettu yhdeksi vähimmäisvaatimukseksi. Tarjoaja ei ollut sisällyttänyt lomaketta tarjoukseen, joten hankintayksikkö ei ollut menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan tarjouksen pois tarjouskilpailusta.
Oikeuskäytännössä (esimerkiksi MAO 127/2023) on lisäksi esimerkiksi katsottu, että hankintayksikkö ei saa antaa tarjoajalle mahdollisuutta tarjousten jättämisen ajankohdan umpeuduttua toimittaa uutta tarjouksesta puuttuvaa referenssitietoa tai vaihtaa sellaista referenssiä, joka ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia.

Pakollinen tieto

Markkinaoikeuden ratkaisussa MAO 438/20 tarjouspyynnön hintaliitteessä edellytetty, tarjouksesta puuttunut osahinta oli ollut pakollinen tieto, jolla oli ollut vaikutusta vertailuun. Tarjouskilpailun voittanut tarjoaja oli hankintayksikön pyynnöstä tarjousajan päättymisen jälkeen täydentänyt tarjoustaan ilmoittaen osahinnaksi nolla euroa. Markkinaoikeus totesi, että tarjouspyynnössä ei ollut kielletty nollahinnan tarjoamista. Lisäksi Markkinaoikeus katsoi, että voittaneen tarjoajan tarjouksesta puuttuneella hintatiedolla on ollut hintavertailussa vain hyvin pieni merkitys eikä täydentämisellä ole ollut olennaista vaikutusta tarjoajan asemaan. Markkinaoikeus katsoi, että tarjouksen täydennyttäminen ei ollut tarjoajia syrjivää tai epätasapuolista, eikä hankintayksikkö ollut menetellyt tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

Markkinaoikeuden ratkaisussa MAO H135/2022 tarjoaja oli jättänyt vastaamatta tarjouspyynnön ehdottomaan vaatimukseen siitä, onko sillä (kyllä/ei -vastaus) dokumentoitu prosessi mahdollisten tietoturvapoikkeamien ja tietosuojaloukkauksien varalta. Tarjoaja oli liittänyt tarjoukseensa liitteen, jossa kuvattiin tarjoajan noudattamaa tietoturvaa ja sen toteuttamista sekä liitteen, jossa kuvattiin järjestelmän valmistajan prosessia mahdollisia tietoturva- ja tietosuojapoikkeamia varten. Kummassakaan liitteessä ei ollut viitattu vastaamatta jääneeseen ehdottomaan vaatimukseen. Markkinaoikeus katsoi, että hankintayksikkö ei ollut menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan tarjoajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Lopuksi

Hankintalain mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Edellä kuvatussa Markkinaoikeuden ratkaisussa MAO 438/20 annettiin merkitystä sille, että pakollisen tiedon täydentäminen tarjousajan päättymisen jälkeen ei ollut tarjoajia syrjivää tai epätasapuolista. Toisessa kuvatussa tapauksessa MAO H135/2022 puuttuva pakollinen tieto taas johti suoraan tarjouksen sulkemiseen tarjouskilpailusta.

Tarjouksen sallitun täydentämisen ja tarjouksen kielletyn muuttamisen eron voidaan katsoa perustuvan lähtökohtaisesti siihen, onko tarjoajan vastauksessa hankintayksikön tekemään täydentämispyyntöön kyse tarjouksen sisällöllisestä täsmentämisestä tai täydentämisestä vai tarjouksen tosiasiallisesta muuttamisesta. Hankintalaissa määritellyt julkisissa hankinnoissa noudatettavat periaatteet, tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu sekä avoin ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottava toiminta, eivät myöskään ole sallitun ja kielletyn eroa arvioitaessa vailla merkitystä.

Tarjouspyynnön täydentämispyyntö on hankintayksiköille käyttökelpoinen työväline, mutta sitä kannattaa käyttää harkiten.